A finales de 2017, en el marco de la reforma tributaria propuesta por el Poder Ejecutivo Nacional, tuvimos una interesante discusión en torno a la creación de un impuesto vinculado a las emisiones de dióxido de carbono (CO2) para los combustibles fósiles. Detalles sobre la propuesta original las he publicado en un par de publicaciones aquí mismo. La propuesta tuvo varias modificaciones en el procesos de discusión del proyecto de ley, al igual que lo ocurrido con diversas propuestas que originalmente incluía la reforma.

Por lo general la propuesta del impuesto al CO2 tuvo más reacciones negativas que favorables. La reacción negativa estuvo básicamente protagonizada por el sector de hidrocarburos y la provincia de Neuquén y, así como ocurrió con otras reformas propuestas en otros sectores económicos, dichas críticas lograron sustanciales modificaciones a la propuesta original.

A pesar de las muy leves modificaciones que implicaba la propuesta original del impuesto al CO2, la reacción fue fuerte y, a mi juicio, desmesurada. Pero la lección que debemos sacar de esta discusión son, al menos, tres:

1) Es un paso muy positivo que el Poder Ejecutivo Nacional haya realizado la propuesta, que el concepto de penalizar las emisiones de CO2 se haya integrado en la reforma fiscal y que ese concepto ya sea ahora parte del sistema impositivo nacional y se haya incluido dentro la discusión económica del sector energético.

2) Hubo una reacción muy negativa y unánime del sector energético y las provincias productoras de hidrocarburos. Esta reacción se basó en oposición al concepto de comenzar a penalizar las emisiones de CO2. Fue una oposición conceptual dado que la reforma resultaba neutra en el corto plazo y se aplicaba progresivamente hasta alcanzar en el 2028 los valores expresados en la reforma.

3) El resultado obtenido es aquel que la correlación de intereses y comprensión política ha permitido. Digo esto porque las reformas que atenuaron sensiblemente la propuesta original fueron respaldadas por las fuerzas políticas mayoritarias y muy poca o nula opiniones de respaldo a la propuesta original. Esto debe ser tenido en cuenta por aquellos que estamos preocupados por acelerar la transición energética. Penalizar las emisiones de CO2 o la introducción de cualquier otro instrumentos económico en esa dirección, deberá gozar de un mayor respaldo técnico, económico y político.

La conversación sobre la necesidad de penalizar las emisiones de CO2 requerirá de una mayor comprensión en el mundo de la política, una mayor aceptación dentro del sector energético y gozar con un mayor respaldo de la sociedad. En tal sentido, he tratado de analizar las diversas reacciones que algunos sectores expresaron y realizar una devolución que permita que una conversación en esta materia avance y adquiera una razonable base de entendimiento.

Reproduzco aquí, como ejemplo de lo anterior, la devolución que realicé a la AGEERA (Asociación de Generadores de Energía Eléctrica de Argentina) a su nota que me hiciera llegar como miembro de la Comisión de Energía y Combustibles de la Cámara de Diputados de la Nación. Es el modo en que la política y el sector privado deben ir dialogando para lograr un cambio que deberemos realizar lo antes posible.

 

(reproducción nota a autoridades AGEERA)

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 3 de enero de 2018

Ing. Emilio Chaparro
Presidente de la AGEERA
Ref.: Reforma Fiscal Impuesto al Dióxido de Carbono

De mi mayor consideración:

Por medio de la presente quiero agradecerle por su Nota AGEERA 029/2017, a través de la cual han hecho llegar a los miembros de la Comisión de Energía y Combustibles de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación sus consideraciones sobre el proyecto original de Reforma Fiscal enviado por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN).

En virtud de ello, y tal como lo hemos conversado oportunamente, considero importante hacer una devolución sobre las mismas.

En primer lugar, comparto plenamente sus consideraciones respecto del sentido general con el que debe realizarse una reforma integral del sistema tributario argentino, procurando que ésta sea “eficiente, equitativa y previsible”. De esa forma se podrán generar las condiciones necesarias que permitan robustecer el desarrollo económico, facilitando la generación de empleos que necesita nuestro país. A mi juicio, la reforma propuesta por el PEN se orienta hacia esa dirección aunque, seguramente, deberemos seguir trabajando en el ajuste fino de un sistema tan complejo como este.

Comprendo perfectamente que en relación al capítulo dedicado a “Impuesto sobre los Combustibles” se genere preocupación dentro del sector energético ante la aparición del llamado “Impuesto al Dióxido de Carbono” (CO2) ya  que se trata de un impuesto nuevo y eso, a priori, no parecería ser lo más idóneo en la actual coyuntura económica.

Sin embargo, quiero hacer algunas apreciaciones en base a la nota recibida que pueden ayudar a hacer más clara la lógica original de dicha reforma, puesto que considero acertada la propuesta de introducir un impuesto de estas características y el criterio con el que estaba planteada su aplicación. Es importante hacerlo porque la razonabilidad del mismo merece nuestra máxima atención dada la urgencia climática global. Este contexto y el andamiaje político internacional en la materia harán que durante los próximos años debamos reconsiderar una reforma a este impuesto o diseñar instrumentos económicos más potentes para acelerar la mitigación de las emisiones de CO2.

Antes de avanzar en el análisis, es necesario señalar que dicho capítulo, y este impuesto en particular, ha sido sustancialmente modificado respecto a la propuesta original en el proyecto recientemente aprobado por el Congreso Nacional, atendiendo a los reclamos generalizados del sector energético y las provincias productoras de hidrocarburos.

En primer lugar, en la nota recibida, AGEERA evalúa el impacto económico que tendría la aplicación de dicho impuesto en el costo de la energía eléctrica en base a los consumos de combustibles del año 2016. De esa estimación surge que el costo de la energía eléctrica aumentaría alrededor del 14%, impactando negativamente en el sector productivo y, por ende, debilitaría seriamente los objetivos trazados con la reforma tributaria que estamos analizando. Dicha estimación se hace  en base a los cuatro combustibles utilizados para la generación eléctrica: Gas Natural, Carbón Mineral, Gas Oil y Fuel Oil.

Primera Aclaración: El Gas Oil no tiene ninguna carga tributaria nueva.

Esto es así ya que el Gas Oil es hoy alcanzado por tres impuestos que en virtud de esta reforma se modifican y se simplifican en sólo dos, uno denominado “Impuesto a los combustibles” y el otro “Impuesto al dióxido de carbono”. Esta reforma, sobre los combustibles ya alcanzados por los impuesto que se modifican, se hace de tal modo que la carga tributaria sigue siendo la misma, o sea que el cambio es sencillamente una simplificación y un cambio conceptual.

La modificación propuesta se realiza cuidando que el impacto tributario que representan ambos impuestos no modifiquen la carga a la que hoy están sometidos los combustibles líquidos, es decir que su efecto es neutro desde el punto de vista económico para los usuarios. También sería neutra en cuanto al destino de lo recaudado, es decir, no plantea modificación en la distribución del ingreso.

De esta forma, el primer impuesto actúa como un tributo “compensatorio”, dado que su valor se fijó, precisamente, para ajustarlo de modo tal que la carga tributaria resultante sea similar a la actual, tal como lo señalé en el párrafo anterior. A continuación, podemos ver los valores originales de ese impuesto:

Al ser el Gas Oil un combustible actualmente gravado y no tener un aumento tributario, del total de $ 19.850.374.902 que AGEERA estima de aumento por pagarse el impuesto al CO2, deberíamos restarle $ 2.321.707.331 que es lo imputado al Gas Oil.

Para reforzar este comentario, quiero destacar la siguiente consideración que aparece en los fundamentos del proyecto del PE: “Si bien esta presión (tributaria)  es más baja que en los países de la OCDE, no resulta aconsejable incrementarla en este momento. Sobre la base de esta premisa, la estructura impositiva a diseñarse deberá reemplazar total o parcialmente a los impuestos vigentes, de manera de mantener constante la presión tributaria”.

Más adelante, en los fundamentos del proyecto, se indica que “La implementación de este impuesto deberá reemplazar parcialmente a los impuestos hoy vigentes, de modo que la presión impositiva permanezca constante. En línea con este objetivo, se unifican los tres impuestos específicos existentes en un impuesto al carbono y otro impuesto de suma fija por unidad de combustible que será equivalente al monto necesario para equiparar la presión tributaria previa a las reformas aquí explicadas. De esta forma, para aquellos productos que actualmente se encuentran gravados, el precio final se mantiene estable y, a su vez, al aplicarse dos componentes de impuesto fijo por unidad, funcionará como amortiguador ante variaciones repentinas del precio internacional del crudo, al desacoplar la base imponible del precio de los productos. Como resultado, este nuevo mecanismo brindará una mayor estabilidad para los recursos del Estado y para los costos de insumos imprescindibles para la economía argentina”.

Segunda Aclaración: El Gas Natural, el Carbón Mineral y el Fuel Oil recién pagarán el monto calculado en el año 2028.

Como señalé anteriormente, hubo significativas modificaciones al impuesto al CO2, quedando excluido el Gas Natural del mismo, y con una presión considerablemente menor para los restantes productos. Continúo ahora con mis comentarios en base a la nota de AGEERA, que se refería a la versión original del proyecto, y que en aspectos cualitativos siguen siendo relevantes.

Para estos tres combustibles el impuesto al CO2 representa una nueva carga tributaria, es cierto. Pero la misma se aplicaba a partir del año 2020 y de un modo gradual, recién alcanzado su valor total en el año 2028. Por lo tanto, de haberse aprobado el texto original de la reforma, el impacto de este impuesto en el año 2018 hubiera sido CERO.

La base de cálculo de este impuesto se realiza en relación directa al contenido de CO2 en las emisiones producto de la quema de dichos combustibles. Los valores asignados originalmente se estimaron en base un valor de USD 25 por tonelada de CO2eq:

En base a dichos valores y al consumo de esos combustibles en el año 2016, AGEERA calcula que el impacto total del impuesto al CO2 estará en $ 17.528.667.571 (exceptúo el costo del Gas Oil por las razones anteriormente mencionadas).

Pero ese monto sería lo que hipotéticamente se tributaría en el 2028. Recién en el 2020 el impuesto es del 20% de los valores asignados, de este modo, en el 2020 se hubiera pagado (de aprobarse la versión del proyecto enviada al Congreso por el PEN) $ 3.505.733.514. En ese caso, lo que se señala como aumento del 14%, en realidad sería de un 2,8%.

Como puede verse, el impuesto al CO2 fue inicialmente previsto para tener un nulo impacto en el corto plazo y luego, gradualmente, llegar al valor previsto a lo largo de la próxima década.

Nuevamente, quiero citar lo que señala el PEN en los fundamentos de la reforma: “Una vez que comience a aplicarse el impuesto sobre los productos actualmente no alcanzados, será necesario emprender una revisión integral de derechos de importación y reintegros a las exportaciones para equilibrar los impactos sobre la competencia que los diferenciales en impuestos al CO2 pudieran causar. Sin embargo, dado el gradual cronograma de aplicación del tributo para los productos todavía no alcanzados, y que muchos de nuestros socios ya aplican impuestos al CO2, no anticipamos que sea necesaria dicha corrección por al menos los próximos cuatro años”.

A mi juicio se ha generado una falsa alarma sobre una reforma que no tiene impacto en el corto plazo, que se implementará de un modo gradual y sus beneficios, al establecer una correcta señal para el mercado de combustibles, ocurrirá durante la  próxima década. Es precisamente en los próximos diez años en los cuales el Acuerdo de París, ratificado por nuestro país, deberá estar plenamente operativo y sus objetivos promoverán la adopción de mecanismos que aceleren la transición energética. Difícilmente Argentina pueda eludir esta realidad.

Tercera  Aclaración: este impuesto nada tiene que ver con controles sobre las plantas de generación.

En su nota hacen referencia a que las plantas de generación eléctricas ya están sometidas en forma permanente a auditorías ambientales periódicas. Esto si bien es cierto, nada tiene que ver con las emisiones de CO2, puesto que las auditorias que se realizan tienen mayormente que ver con impactos de emisiones de contaminantes como los compuestos de azufre y diversos tipos de efluentes y residuos, pero no con las  emisiones de gases de efecto invernadero.

Por último, coincidimos plenamente en que el sector térmico tiene un rol fundamental que cumplir en la actual transición energética. Este tema ha sido recurrente en nuestras conversaciones acerca del rol de algunos combustibles en el corto y mediano plazo. Precisamente, este impuesto ayuda a potenciar el rol del gas natural frente al carbón y los combustibles líquidos. Algo en lo que estamos de acuerdo es en que resulta ser lo deseable para las próximas décadas.

Lamentablemente las reformas introducidas en el proyecto son una devaluación de este instrumento, con baja incidencia económica. Por ejemplo, el Gas Oil tributará menos por su contenido de CO2, -al bajarse la tonelada de CO2 de 25 dólares a 10 dólares-, pero tributará más por el impuesto compensatorio. Es decir, que lo que se baja de CO2, se compensa aumentado el otro impuesto. Vemos que se trata entonces de una discusión conceptual sin traducción económica.

Al quedar excluido el Gas Natural de este impuesto se produce una falsa señal, ya que si el impuesto se evalúa por el contenido de CO2 en las emisiones resultantes de la combustión, no hay análisis que pueda sustentar exceptuarlo de este tributo. Una inconsistencia difícil de explicar.

En este sentido, al quedar exceptuado el Gas Natural de este tributo se produce un incorrecto incentivo a este combustible frente a las medidas de mayor eficiencia energética en la generación, como el uso de combustibles neutros en emisiones, como es el caso de los biocombustibles u otras fuentes de menores o nulas emisiones.

Por las razones expuestas, creo que es muy importante poner mucha dedicación en el diseño de instrumentos económicos idóneos que aceleren la transición energética hacia un modelo de neutralidad de emisiones hacia mediados de este siglo con el nivel mayor de eficiencia económica (menores costos) posible.

Como se los he expresado en reiteradas ocasiones, dicha transición debe contar con la activa participación del sector energético convencional, tanto por el rol que deberán seguir cumpliendo en las próximas décadas como por los cambios en el marco regulatorio que propiciará la transición. Tales cambios sólo son posibles generando consensos y acuerdos para que todos los actores de la energía vayan encauzando sus iniciativas detrás del objetivo climático que nuestro país ha adoptado por medio del Acuerdo de París.

Creo que esta discusión recién comienza y sus resultados reflejan lo que es realmente posible hoy en Argentina, pero todos debemos tener la predisposición para analizar, debatir y trabajar en estos temas durante los próximos años.

Espero que mis observaciones sean de utilidad para abonar dicho diálogo. Y saben también que pueden contar conmigo para continuar en diálogo sobre este punto y otros que hacen a la  agenda energética de este siglo.

Sin otro particular, quedo a su disposición.

Cordialmente

Juan Carlos Villalonga
Diputado Nacional
Ciudad  Autónoma de Buenos Aires
(reproducción nota de las autoridades AGEERA)

Written by Juan Carlos Villalonga