Leyes ambientales en cuesta abajo

Mirando el texto de “consenso” propuesto para la ley de humedales se me hace evidente, una vez más, que las nuevas leyes ambientales se van licuando progresivamente, cediendo a las provincias algo que la Constitución Nacional delegó a la Nación. Este es un llamado de atención para todos aquellos interesados en la agenda ambiental.

por Juan Carlos Villalonga

Hace algunos días fue presentado en la Cámara de Diputados un nuevo texto de Ley de Humedales que fue calificado como texto de “consenso” entre legisladores y sociedad civil. A juzgar por las adhesiones al mismo todo indica que, efectivamente, se trata de un texto elaborado con un criterio común entre legisladores de diferentes bloques con una importante apoyatura de ONGs y organizaciones ambientales juveniles.

Debo decir que considero que el texto contiene varias debilidades.  Algunas de ellas pueden limitar severamente su eficacia como instrumento para establecer una política que proteja y ordene el uso de los humedales. Quisiera marcar dos falencias que son, a mi juicio, las más relevantes.

La primera de ellas es la ausencia de criterios comunes para elaborar el ordenamiento ambiental de los humedales. Es decir, cada provincia podrá utilizar sus propios criterios, categorías de uso e intervención en los mismos. Esta es una enorme debilidad puesto que, en definitiva, no establece un instrumento mínimo en materia de ordenamiento, a pesar de tratarse, precisamente, de una ley de Presupuestos Mínimos ambientales que basa fuertemente su eficacia en el ordenamiento territorial.

El ordenamiento ambiental del territorio es un instrumento que está prescripto en la Ley General del Ambiente y es una tarea que cada jurisdicción debe realizar. No es necesario que se vuelva a legislar sobre lo mismo. Lo que una ley de Presupuestos Mínimos para la protección de los humedales debe aportar son los criterios comunes básicos para que tales ordenamientos se realicen en base a instrumentos similares en todo el territorio nacional. Si tal cosa no existe, la ley no suma casi nada en materia de ordenamiento de los usos del suelo, en este caso, de los humedales.[1]

Cabe recordar que en la ley mencionada se definen los conceptos básicos del ordenamiento territorial e indica que “el ordenamiento ambiental desarrollará la estructura de funcionamiento global del territorio de la Nación y se generan mediante la coordinación interjurisdiccional entre los municipios y las provincias, y de éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nación, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA); el mismo deberá considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre sí, y de éstos con la administración pública”.

La Ley General del Ambiente provee del instrumental genérico suficiente para que las provincias desarrollen el ordenamiento ambiental de sus territorios. Ahora bien, si entendemos que ecosistemas frágiles como los humedales necesitan de una ley de Presupuestos Mínimos particular que aporte precisión para definir sus usos, entonces esta ley carece de esos instrumentos específicos. Me preocupa que eso no aparezca.

En cuanto a la definición de las leyes de Presupuestos Mínimos recordemos que en su Artículo 6 la Ley General del Ambiente nos señala que “se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable”.

Observo un debilitamiento progresivo en las últimas propuestas de presupuestos mínimos que se han presentado porque se alejan de la vocación expresada en el Art.6 de la Ley General del Ambiente. Observo que se viene debilitando desde hace ya un tiempo el contenido regulatorio de esas leyes y que, al mismo tiempo, se pierden en fárragos conceptuales ya mil veces repetidos y legislados. Normas que luego naufragan por completo a la hora de decir concretamente en qué se verán obligados a cumplir los gobiernos y el sector privado; en definitiva, establecer las “condiciones necesarias” que regularán la actividad de la que se trate.

Si esos textos normativos no son concretos será muy difícil hablar de fijar una “tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional”. Si se trata de legislar textos indicativos, entonces eso no es una norma de presupuestos mínimos. No se va mucho más allá de la mencionada Ley General del Ambiente, los principios constitucionales y lo ya adoptado a través de numerosos acuerdos internacionales que han sido aprobados por el Congreso Nacional.

Quiero tomar un par de ejemplos que pueden ilustrar lo que intento señalar: bosques y glaciares; el ordenamiento territorial de estos dos ecosistemas valiosos que surgen de sendas leyes de presupuestos mínimos ambientales. Para el caso de la Ley de Bosques se define con bastante precisión cuál es el instrumental que deberá aplicar cada provincia para realizar el ordenamiento de sus bosques. De esta manera los ordenamientos responden a parámetros bastante similares en cada jurisdicción y el trabajo es relativamente sencillo de evaluar y comparar. Así debe funcionar una norma nacional de presupuestos mínimos, así se pensó en la Constitución Nacional cuando se creó esa figura. Si la idea es que cada provincia utilice criterios y categorías diferentes, no le veo mayor sentido a la norma nacional.[2]

Para el caso de la ley de glaciares, mediante mecanismos diferentes al caso de bosques, se establece de modo taxativo y bien definido los usos y actividades que quedan prohibidas o exceptuadas en zonas de glaciares. La virulenta oposición de las provincias a ambas normas en el momento de su adopción fue demostrativo de que el OT que se establecía era un escalón que estaba por encima del status quo. Son normas que mueven la aguja, elevan los estándares y crean una nueva modalidad de gestión de los recursos naturales. Con el OT de humedales que se propone en este proyecto, poco o nada cambiará. Lo que ahora habrá es una norma que legitimará los usos, buenos o malos, que ya se realizan en las provincias sobre los humedales.

El otro aspecto que me preocupa es que el ordenamiento que las provincias deben definir no pasará por las legislaturas provinciales. Me es inexplicable que la ley propuesta abunde en conceptos de participación y sin embargo deje de lado la participación del cuerpo político representativo por excelencia del pueblo de las provincias. Es en las legislaturas donde la opinión democrática tiene su más legítima expresión. Por supuesto que el proceso participativo durante la construcción de los ordenamientos puede y debe tener características bien específicas, pero no concibo que ese proceso no sea refrendado luego por las legislaturas provinciales. Pensemos en la legitimidad que gana el ordenamiento y, además, la fuerza legal que adquiere.

En fin, son dos aspectos que me hacen pensar que de aprobarse este texto consensuado tendremos una ley muy laxa que deja lo esencial librado al criterio que aplicará cada una de las provincias. Es paradójico, pero precisamente para acotar ese tipo de discrecionalidad en materia de política ambiental es que fueron pensados los “Presupuestos Mínimos” ambientales.

Enfatizo esto último porque debemos defender el camino trazado por la CN (1994) y la Ley General del Ambiente (2002). Las normas ambientales no son otra cosa que definiciones que modelan el estilo de desarrollo económico y social de la Nación. Entendidas de este modo, las normas ambientales nacionales deben ser claras y lo más contundentes posible, como dice la LGA, “imponer condiciones” que rijan en todo el territorio nacional.

Hoy se encuentra tan debilitado el debate ambiental en la esfera institucional que hablar en una ley nacional de “imponer” es algo imposible de imaginar ante la sensible piel de las provincias. Se han ido inventando un federalismo que hoy les permite bloquear o atenuar al extremo del ridículo cualquier norma ambiental. Si no se revierte esta dinámica, todas las leyes ambientales van camino a ser textos inocuos y pura declaración de buenas intenciones. Debemos rescatar el sentido original de las normas ambientales nacionales. Debemos ser firmes defensores de la acción legislativa del Congreso de la Nación para fijar políticas ambientales.   

Seguramente me dirán que no todas las provincias actúan de manera irresponsable. Es cierto, existen buenos ejemplos para cada caso que tomemos y, también es cierto, existen malos ejemplos en cada uno de esos casos. Precisamente, para evitar estos últimos es que deben existir las leyes nacionales de Presupuestos Mínimos Ambientales. Con toda la diversidad y autonomía que cada jurisdicción provincial posee, las normas de presupuestos mínimos deben establecer, sin temor, un piso regulatorio común. 


[1] Ley Nacional 25.675, Ley General del Ambiente (2002)

[2] Las normas de Presupuestos Mínimos fueron creadas en la Constitución Nacional de 1994 para poder establecer normas ambientales que rijan en todo el territorio nacional. Debe tenerse en cuenta que los recursos naturales son dominio de las provincias lo que impedía establecer políticas de protección ambiental en todo el territorio. Según el Artículo 41 de la CN “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. En el Artículo 124 de la CN se establece que “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”.

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