septiembre 27, 2016 Publicaciones No hay comentarios

Es de enorme importancia que en el Presupuesto Nacional 2017 se produzca una mejora sustancial en la asignación de recursos para la aplicación de Ley de Bosques. El Proyecto de Presupuesto considera una cifra ínfima, que refleja más la pobre ejecución presupuestaria de los años previos que la real dimensión de la tarea que debe realizar el  Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales en favor de la conservación de estos valiosos ecosistemas.

La protección de los bosques es esencial para el resguardo de la biodiverisdad de la región, la permanencia de los servicios ambientales que los mismos nos proveen y es además, una poderosa herramienta para reducir las crecientes emisiones de gases de efecto invernadero que nuestro país debe comenzar a controlar urgentemente.

No ignoro la tremenda complejidad en la que se encuentra el Gobierno a la hora de asignar los recursos económicos dentro del Presupuesto Nacional. Tenemos hoy una economía nacional que apenas comienza a mostrar algunos síntomas de reactivación, un cúmulo infinito de demandas insatisfechas en la sociedad que deben ser atendidas mediante políticas de asistencia y solidaridad, la enorme necesidad de poner en marcha las economías regionales impulsando inversiones en infraestructura y la reparación de un desajuste fiscal brutal. Todo esto en el contexto de tener que superar una crisis estructural en todo el sector energético que es una de los mayores pasivos que nos ha dejado los tres mandatos del kirchnerismo.

Atendiendo a lo anterior, propongo una mejora del presupuesto para la Ley de Bosques y que se establezca un sendero de recuperación del presupuesto que le corresponde a la Ley de Bosques. Este esfuerzo es inevitable si queremos que el país pueda cumplir con su palabra a nivel internacional en materia de cambio climático. Resulta imposible de eludir este compromiso con la preservación de los bosques. Más aún, resulta inexorable que Argentina debe asumir una política de deforestación cero en los próximos años.

En ocasión de aprobarse en la Cámara de Diputados el Acuerdo de París señalé que de ahora en más cada  decisión que adopte el Congreso Nacional deberemos analizarla a la luz del cumplimiento de las metas nacionales que adoptemos en el marco de ese Acuerdo. Esta asignación presupuestaria no está siquiera en línea con las metas actualmente expresadas por Argentina ante la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático.

Espero que en las próximas semanas la política pueda hacer el esfuerzo de mejorar la ecuación económica en favor de los bosques nativos.

Lo que sigue es la carta que envié a las autoridades de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados de la Nación con su anexo con información sobre la necesidad planteada.

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Buenos Aires, 21 de septiembre de 2016.-

Señor Presidente Comisión de Presupuesto y Hacienda

Honorable Cámara de Diputados de la Nación

Diputado Nacional Luciano Laspina

De mi mayor consideración:

Tengo el agrado de dirigirme a Usted a fin de expresarle mi preocupación en torno a la asignación presupuestaria para el cumplimiento de la Ley 26.331 de Bosques Nativos, estipulada en el art. 16 del Proyecto de Ley Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio Fiscal del Año 2017 (Expte. 0016-JGM-2016).

La asignación prevista es la más baja, en términos porcentuales, desde el año 2010, es decir desde que la anterior gestión puso en marcha el fondo que prevé la Ley de Bosques. Sólo para dimensionar lo que esto significa, el Presupuesto para el año 2017 debería incluir una partida específica de $7.090.859.612, pero sólo ha incluido la suma de $270.000.000, en franca contradicción con la ley sustantiva y muy cerca de las cifras asignadas por el gobierno precedente.  Esta decisión, además, implica comprometer los anuncios del presidente en materia de cambio climático, y en este sentido, ello podría resultar muy negativo en el plano internacional.

En línea con lo anterior, le adjunto un breve informe que fundamenta la necesidad de considerar un aumento en la citada partida presupuestaria cuyo destino son las provincias, sin perjuicio de no desconocer el esfuerzo del gobierno nacional para poner orden en las cuentas públicas, así como las transferencias ya realizadas y las previstas en favor de las jurisdicciones provinciales.

Quedo a su disposición para cualquier consulta y aprovecho la ocasión para saludarlo muy atentamente.

Juan Carlos Villalonga

Diputado Nacional

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La Ley de Bosques Nativos en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2017

Requerimientos Legales

La Ley 26.331, que establece los Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, fue sancionada en noviembre de 2007 con el objetivo de proteger la porción de bosque nativo remanente en el territorio nacional hacia la fecha mencionada. En efecto, el Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos elaborado por la entonces Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación consignaba, a 2007, algo más de 31 millones de hectáreas, es decir sólo un 30% del bosque nativo original.

La necesidad de su protección puede sintetizarse en el concepto de “servicios ambientales”, el cual hace referencia a las prestaciones o beneficios que brindan los ecosistemas y que son indispensables para la supervivencia del sistema natural y biológico en su conjunto, y para mejorar y asegurar la calidad de vida de las personas. Estas prestaciones poseen un valor económico que ha sido reconocido en diversas legislaciones del mundo, las cuales crean mecanismos de pago a favor de los propietarios que los mantienen.

Este es el caso de nuestra ley, que reconoce en su art. 5 estos servicios y establece un fondo especial para el pago de los mismos a través de los arts. 30 a 35, siendo que la parte más sustantiva de este fondo debe provenir del presupuesto nacional.

Para lograr el objetivo de conservar esa masa boscosa remanente, la Ley 26.331 se valió principalmente de tres herramientas de política y gestión ambiental: la primera, denominada “moratoria”, consistente en prohibir totalmente la tala y desmonte hasta tanto se definieran las áreas a conservar y a utilizar;  la segunda, el “ordenamiento territorial de los bosques nativos”, tendiente a que las provincias establecieran dichas áreas, fijándolas en mapas a aprobarse por ley provincial; y la tercera, la “compensación económica por los servicios ambientales” brindados[1].

Dado que las áreas establecidas como de muy alto y mediano valor de conservación -correspondientes a la Categoría I (Rojo) y II (Amarillo) de la ley- implican una restricción al dominio, toda vez que en ninguna de ellas podrá efectuarse desmonte ni llevarse a cabo actividades productivas intensivas, la Ley 26.331 previó un fondo para compensar a las jurisdicciones que pudieran verse afectadas por tales restricciones, y en particular a los propietarios cuyas tierras hubieran quedado en zonas de Categoría Roja y Amarilla.  Este fondo -denominado “Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos”- fue establecido en el art. 30 de la ley, la que dispone, además, cómo debe integrarse (31), cómo debe repartirse entre las provincias (32, 33 y 34) y cómo éstas deberán aplicarlo (35).

El tema que nos ocupa es precisamente la integración del fondo, que según el art. 31 se conformará por diversas fuentes, de las cuales interesa destacar dos, que son de directa responsabilidad del Poder Ejecutivo Nacional:

“a) Las partidas presupuestarias que le sean anualmente asignadas a fin de dar cumplimiento a la presente ley, las que no podrán ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional;” y

“b) El dos por ciento (2%) del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal, correspondientes al año anterior del ejercicio en consideración;”.

Siguiendo las reglas fijadas por esta ley de raigambre constitucional, el Presupuesto para el año 2017 debería incluir una partida específica de $7.090.859.612[2], pero sólo ha incluido la suma de $270.000.000 en franca contradicción con lo dispuesto por la Ley 26.331[3].

En efecto, el art. 16 del Proyecto de Ley de Presupuesto establece Asígnase al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, en virtud de lo establecido por el Artículo 31 de la Ley N° 26.331, un monto de PESOS DOSCIENTOS SETENTA MILLONES ($ 270.000.000) y para el Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos un monto de PESOS VEINTISIETE MILLONES TRESCIENTOS MIL ($ 27.300.000). …”

Si bien en la parte final del art. citado se faculta al Jefe de Gabinete de Ministros a ampliar los montos establecidos de acuerdo a la Ley de Bosques, previa intervención del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas, la asignación propuesta representa tan solo el 3,8% del valor que corresponde por ley.

Antecedentes

Luego de finalizada la reglamentación de la Ley de Bosques en el año 2010, se destinó por primera vez al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos la suma de 300 millones de pesos, lo cual representaba el 25% del monto que legalmente correspondía atribuir. Del monto anterior, 144 millones de pesos fueron reasignados al Programa “Fútbol para Todos”, por decisión del entonces Jefe de Gabinete de Ministros, Aníbal Fernández.

En 2011, y ante la carencia de una Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso Nacional[4] se optó por repetir la cifra establecida para 2010.

A partir de entonces, la cifra asignada al fondo de la Ley de Bosques ha ido decreciendo de manera lamentable desde ese 25% hasta llegar en 2016 al 6,6% de la suma que requiere la citada ley. Un repaso por los presupuestos 2012, 2013, 2014 y 2015, indican una mengua en la atribución presupuestaria del 12%, el 8,8%, el 6,8% y el 4,8%, respectivamente, en relación a la manda legal.

Vale decir que nunca, desde la vigencia de la Ley de Bosques, se asignó el total que correspondía por ley, y además, se redujo año tras año el ínfimo porcentaje asignado.

El cuadro a continuación, presenta los montos asignados sucesivamente y la desviación respecto de la previsión legal:

Año Monto Asignado % asignado en relación al Art. 31 de la Ley de Bosques (incs. a y b) Representa (N veces menos)
2010 $300.000.000 25% 4
2011 $300.000.000 20% 5
2012 $267.467.000 12% 8
2013 $230.000.000 8,8% 11
2014 $230.000.000 6,8% 15
2015 $ 232.450.000, 4,8% 21
2016 $ 246.578.893 4,2%* 24

*Según se explica en el párrafo siguiente este porcentaje se elevó luego a 6,6%

Debe señalarse que, según la información proporcionada por el Jefe de Gabinete de Ministros en su Informe 93 a la Cámara de Diputados, se decidió realizar para la asignación 2016 una modificación presupuestaria por un monto de $ 143.103.577, resultando una asignación total para el período de $389.682.470. Esto significa que se sumaron a los $246.578.893 previstos originalmente por la Ley 27.198 (Presupuesto 2016) un monto de $143.103.577, elevando a 6,6% la proporción de lo asignado a lo que hubiese correspondido[5].

Frente a esta comparación, teniendo en cuenta que para 2017 se estaría cubriendo tan solo el 3,8% de la suma que legalmente corresponde al Fondo, no representa esta asignación un cambio de política en esta materia respecto de la muy baja atención prestada a la conservación de los bosques nativos por la anterior gestión y además esto representa una seria amenaza a la política climática que el Gobierno Nacional pretende desarrollar acorde a los compromisos internacionales asumidos en esta materia.

Ley de Bosques y Cambio Climático

De acuerdo al Quinto Informe de Evaluación del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) publicado en 2014, el 4,3% de la deforestación mundial ocurre en Argentina. Por su parte, la organización internacional Global Forest Watch (GFW) muestra que Argentina ocupa la 9° posición en el listado de países con mayor pérdida de cobertura forestal en el período 2001-2014. Es el segundo país de América Latina en el ranking de los 10 países que más bosques perdieron en ese período después de Brasil.

Desde 2001 a 2014 Argentina perdió 4.919.412 hectáreas de bosques (GFW).  De acuerdo a la Tercera Comunicación Nacional de la República Argentina a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (Año 2012), el 21,1% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de nuestro país proceden del cambio de uso del suelo y silvicultura, siendo la tercera fuente de emisiones después de la generación de energía y la agricultura y la ganadería.imagen1

En octubre de 2015, la Argentina presentó ante la Secretaría de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático su contribución de recorte de emisiones (INDC) de cara al Acuerdo de París, el que se alcanzaría en diciembre de 2015. En ese documento oficial, nuestro país se compromete ante los Estados del mundo a hacer un recorte de emisiones del 15% incondicional y de un 30% condicional respecto de un escenario tendencial. Para alcanzar esos objetivos la propuesta argentina incluye, entre otras medidas, la implementación de la Ley de Bosques para promover el manejo sustentable de los mismos, resaltando la contribución que para ello hace el Fondo Nacional referido.

En esta línea, poco podremos aportar como país si el presupuesto nacional niega la asignación que corresponde por ley para la compensación por los servicios ambientales brindados por los bosques nativos, y en general, si se carece de fondos para la adecuada implementación de la Ley de Bosques en toda su magnitud.

No pasa inadvertido el hecho de que la actual gestión ha debido cubrir los montos impagos correspondientes a 2015 en el presente año, los cuales ascendían, según la información brindada por el Jefe de Gabinete de Ministros, a $165.630.199[6], como tampoco el incremento realizado para 2016. Tampoco se desconoce la intención, manifestada por el Jefe de Gabinete de Ministros en su informe 91 a esta Honorable Cámara, de incrementar gradualmente los fondos hasta llegar a 800 millones de pesos en 2019[7].  Sin embargo, estamos en el nivel más bajo de aporte al fondo desde 2010, a lo que se agrega que el principio de gradualidad o progresividad al que apela el Jefe de Gabinete de Ministros en sus informes[8], no aplica al poder administrador sino a los administrados, en beneficio de los cuales ha sido instituido por la Ley 25.675[9].

La inserción de Argentina en el mundo requiere de señales muy concretas de compromiso, previsibilidad y asimismo de una diferenciación real respecto de la anterior gestión. No lograremos la credibilidad a la que aspiramos en el marco de las actuales negociaciones en dentro del Acuerdo de París, si restringimos de un modo tan significativo los fondos necesarios para cumplir con nuestro compromiso de reducción de emisiones. Los fondos son necesarios para manejar sustentablemente los bosques nativos y evitar la deforestación, y claramente no lo lograremos con la menor asignación presupuestaria prevista, en términos porcentuales, desde 2010 a la fecha.

Hasta el financiamiento internacional previsto para colaborar con los países que necesitan ayuda para cumplir con sus metas está fuertemente condicionado a que los gobiernos realicen un esfuerzo significativo. Por eso también es importante que se asignen fondos  representativos de una política climática responsable.

Propuesta

Por las razones expuestas creo que el análisis del Presupuesto 2017 por parte de la Comisión de Presupuesto y Hacienda debería realizar el esfuerzo de lograr las debidas reasignaciones presupuestarias, sin que se comprometan las metas macroeconómicas que hoy resultan vitales para lograr dinamizar la economía nacional y así mejorar las condiciones de vida de nuestra sociedad.

En tal sentido, y teniendo en cuenta los porcentajes asignados durante la gestión anterior, un objetivo alcanzable sería dotar al Fondo de la Ley 26.331 con un porcentaje de al menos un 25% de lo que hubiera correspondido asignar, y con el objetivo de incrementar los fondos de manera sucesiva y programada hasta su cumplimiento total. Esto sería un claro mensaje en relación a la dirección que toma este gobierno en vínculo al cambio climático y los compromisos asumidos por nuestro presidente en diversos foros internacionales y, al mismo tiempo, su diferenciación respecto de las muy  pobres políticas implementadas en los últimos años.

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[1] De acuerdo al art. 35 inc. a) de la Ley de Bosques, el 70% de los fondos girados a las provincias debe aplicarse a la compensación de los propietarios de zonas rojas y amarillas.

[2] Este monto corresponde exclusivamente al 0.3% del total del presupuesto anual para 2017. No ha sido considerado el 2% del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal, correspondientes a 2016 por no disponer del dato.

[3] El total de Presupuesto 2017 asignado es de $ 2.363.619.870.574 (PESOS DOS BILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS DIECINUEVE MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA MIL QUINIENTOS SETENTA Y CUATRO). Fuente: Proyecto de Ley Presupuesto 2017, Titulo 1, art. 1.

[4] El presupuesto se aprobó por Decisión Administrativa Nº 67 del 30 de diciembre de 2011.

[5] Informe JGM 93, respuesta a la pregunta 224.

[6] De acuerdo al Informe JGM 93, esta transferencia de fondos se acordó con el COFEMA y se completó hacia inicios de junio del corriente año.

[7] Informe JGM 91, respuesta a la pregunta 339.

[8] Informe JGM 95, respuestas a las preguntas 348 y 349.

[9] Una doctrina pacífica sostiene que el principio de progresividad no puede utilizarse como causal de justificación de la negligencia u omisión estatal respecto de su obligación de proteger el ambiente. Para más información ver en : http://www.academia.edu/12430979/PRINCIPIO_DE_PROGRESIVIDAD_AMBIENTAL_-_APLICACI%C3%93N

Written by Juan Carlos Villalonga